El suelo y los ferrocarriles como ríos urbanos

Andrés Borthagaray

Insumos para una estrategia urbano-ambiental metropolitana. 

Me ha tocado intervenir, directa o indirectamente, en planes para Buenos Aires. Una de las líneas que intenté sostener, dada la dificultad para hacer cumplir las normas, es que un plan debía priorizar aquello cuyo cumplimiento resulta esencial y cuyo incumplimiento trae las consecuencias más graves para la sociedad. Más que un catálogo de intenciones, un decálogo capaz de ordenar las acciones con un sentido de futuro. Por ejemplo, una estrategia metropolitana, la consolidación de centralidades, la asignación de recursos presupuestarios y una normativa urbanística alineada con el concepto de ciudad que se promueve, la forma en que se da respuesta a los desafíos de inclusión y crisis ambiental, entre otros puntos clave. 

Tuve una aproximación también desde lo académico. En la publicación Buenos Aires, tras las huellas del futuro (1958-2018) hice una aproximación a los esfuerzos que se han hecho a lo largo de sesenta años, desde las formulaciones generales de planes hasta las reglamentarias y las asignaciones de recursos públicos (Borthagaray, 2021). La lectura de largo plazo permite nuevamente ver que mientras los estudios generales aportan un conjunto de valores, ayudan a comprender la realidad y son un insumo para la acción, lo que ha dado lugar a la situación actual de Buenos Aires son las medidas efectivamente adoptadas. En algunos casos parcialmente inspiradas en los planes (el código de planeamiento urbano a lo largo de sus sucesivas reformas, tomaba en parte el plan de 1958-62, aunque se le introdujeron las autopistas urbanas contra todas las opiniones profesionales). En otros, en franca contradicción con los planes, como es el caso justamente de las políticas de autopistas urbanas y los instrumentos normativos. Aún hoy la empresa de autopistas tiene una agilidad y autonomía mayor a la agencia pública que la sociedad de Estado encargada de los subterráneos.

El instrumento general vigente, la ley del Plan Urbano Ambiental aprobada en 2008, debía estar acompañado de un modelo territorial, entre otra serie de instrumentos, incluyendo un código urbanístico. Como es sabido, se aprobó una versión de este instrumento sin el modelo territorial que debía darle sentido, alterando una secuencia lógica, como lo señaló en su momento el CPAU, junto a otras entidades profesionales.

Vale la pena recordar el artículo 29 de la ley 2030:

Artículo 29 - Funciones del Consejo del Plan Urbano Ambiental. 

Sin perjuicio del ejercicio de sus responsabilidades en las tareas que la Ley y los reglamentos le han asignado, el Consejo del Plan Urbano Ambiental se abocará con carácter prioritario y en forma articulada al desarrollo de: 
a. Un Modelo Territorial que referencie gráficamente las principales estrategias establecidas en este Plan Urbano Ambiental. 
b. Un Programa de Actuación sobre la temática Transporte y Movilidad (…) 
d. La modificación de los instrumentos vigentes a perfeccionar y el desarrollo de los restantes instrumentos propuestos en este Plan Urbano Ambiental, dando especial prioridad al Código Urbanístico. Dichas acciones se desarrollarán con carácter participativo (…).

En un contexto de crisis ambiental y de emergencias económicas y sociales, la cuestión más urgente es qué pasa con los instrumentos concretos sobre los que se construye el futuro de la ciudad, cómo se da la integración entre políticas de uso del suelo y movilidad, las formas de estructurar un crecimiento más inclusivo y sostenible. Frente al calentamiento global, el efecto isla de calor urbano, las consecuencias de la calidad del aire para la salud, es necesario arbitrar la forma en que se preservan espacios verdes, suelo natural y absorbente. Una serie de artículos publicado en Lancet Global Health desarrolla la forma en que las estrategias urbanas se abocan, a partir de sus políticas y metas explícitas, a alcanzar resultados concretos en términos de salud (Lowe et al., 2022). En otro contexto, a partir de imágenes multiespectrales, cada vez más ciudades hacen un seguimiento estricto de la impermeabilización de suelos. Algunos países, como Francia, han incluido en sus leyes objetivos de cero artificialización neta y cero emisión neta (Journal Officiel de La République Française, 2021). Puede parecer algo lejano en nuestro contexto de urgencias económicas y sociales, pero se trata de medidas que permiten reducir emergencias ambientales, consumos energéticos y obras de mitigación que, si se hacen cuando el daño está hecho, son más caras e ineficientes.

Un posibilidad concreta en nuestra ciudad es la preservación de las vías del ferrocarril, con una red metropolitana de más de 800 km, como un espacio que, por un lado, permita el medio de transporte más sustentable en términos de eficiencia energética, más inclusivo en términos de sus beneficiarios y más competitivo en términos de costos entre los terrestres, y, por otro, como espacio absorbente, de soporte vegetal y de mejora indirecta de la relación de espacios verdes por habitante. Como ríos urbanos, tal como lo había presentado Sandro Munari en un su artículo “El paisaje ferroviario a revalorizar como espacio verde y público” (Munari, 2017).

Hay una clara de innovación en la manera de formular las estrategias urbanas, nuevos instrumentos en la práctica internacional.  Desde hace décadas se insiste en que las políticas necesariamente deben ser metropolitanas, pero en la práctica en la Ciudad de Buenos Aires solo lo son muy parcialmente. Es cierto, es difícil contar con una representación compartida de la región metropolitana. La idea de los ferrocarriles como ríos urbanos, puede asociarse a una representación vinculada a la necesidad de movilidad inclusiva y sustentable, a la cartografía del transporte público metropolitano, a la imagen de un modo que en nuestro caso muchas veces ha quedado rezagado y que para otras grandes metrópolis representa claramente el futuro. Frente a una imagen del ferrocarril como infraestructura del pasado y a la reserva de suelo como oportunidad de desarrollo especulativo de corto plazo, existe una mirada alternativa: como oportunidad para mejorar la relación de espacios verdes (aunque no todos sean accesibles públicamente) y de desarrollo urbano articulado. Mientras que Buenos Aires mantiene básicamente la misma red ferroviaria que cuando su población era varias veces menor a la actual, otras ciudades no han dejado de desarrollar y expandir sus redes como herramienta esencial para un crecimiento urbano accesible y sostenible. Cuando han desarrollado programas urbanos sobre tierras ferroviarias, han incluido programas que combinan una proporción mayor de equipamientos de interés público, vivienda social y nuevos parques que en nuestro caso. En la parte de desarrollo con interés de mercado, una parte sustancial de los recursos se destina a financiar la inversión ferroviaria. Así, a pesar de esfuerzos relativamente recientes, el retraso en la calidad de la infraestructura y los servicios ferroviarios, con sus consecuencias en el desarrollo urbano metropolitano, no es algo que se pueda explicar solamente por falta de recursos. Existen estrategias para potenciar las inversiones en transporte público con un desarrollo urbano asociado (Suzuki, Cervero y Iuchi, 2013). Este es solo uno de los puntos que, a mi juicio, debería considerar una estrategia metropolitana. Un punto estructurante y con incidencia concreta en la vida cotidiana.

Complementariamente, Buenos Aires tiene mucho que aprender de su propia práctica, de los aportes y limitaciones de los intentos de planeamiento. De las consecuencias de nuevas normas reglamentarias (como el Código Urbanístico), asignaciones de recursos públicos y de espacio en la ciudad. Frente a lo que afecta el crecimiento real de la ciudad, de la región metropolitana como un plan implícito frente al que es necesario tomar posición.   

Referencias

Borthagaray, A. (2021). Buenos Aires, Tras Las Huellas Del Futuro. Entre Urbanismo Explícito y Decisiones de Planeamiento (1958-2018). Buenos Aires: Fundación Tejido Urbano.

Lowe, M., Adlakha, D., Sallis, J. F., Salvo, D., Cerin, E., Vernez Moudon, A., Higgs, C. et al. (1 de junio 2022). City Planning Policies to Support Health and Sustainability: An International Comparison of Policy Indicators for 25 Cities. The Lancet Global Health, Serie urban design, transport, and health, 10(6), pp. 882-894. Elsevier Ltd. 

Munari, S. (2017). Los ferrocarriles como ríos urbanos. En Andrés Borthagaray (Curador) Arquis, Revista de Arquitectura de La Universidad de Palermo: Movilidad postfósil, 8, pp. 39-43. Buenos Aires: Universidad de Palermo. Disponible aquí »

République Française (2021). LOI N° 2021-1104 Du 22 Août 2021 Portant Lutte Contre Le Dérèglement Climatique et Renforcement de La Résilience Face à Ses Effets (1) - Légifrance. Journal Officiel de La République Française, 0196, pp. 1-210.

Suzuki, H., Cervero, R. y Iuchi, K. (2013). Transformando Las Ciudades Con El Transporte Público. Integración Del Transporte Público y El Uso Del Suelo Para Un Desarrollo Urbano Sustentable. Washington DC: World Bank. Disponible aquí»