Hábitat Social

Carlos Pisoni

“La explicación a los problemas de la vivienda en Argentina no se encontrará en el sector de la vivienda misma, sino en la naturaleza del sistema social, las relaciones sociales y la acción del Estado”

Arq. Oscar “Cacho” Yujnovsky 1984

Introducción

América Latina, con una población de 634 millones de habitantes, si bien no es el continente más pobre, se encuentra entre los más inequitativos. Uno de cada tres habitantes habita en la informalidad, ascendiendo la población con NBI en la región a más de 211 millones.

Con sólo 207 años de historia, Argentina es uno de los países más urbanizados del mundo, con un porcentaje de más del 92% de población urbana al 2015 [ver Gráfico 1]. El censo 2010 señala que la población ascendía a 40.117.096 de habitantes, compuesto por 12.171.657 hogares. En la actualidad se estima la población en 44.300.000 habitantes y 13.424.242 de hogares [ver Gráfico 2]. 

La situación actual en Argentina en el campo del hábitat permite estimar el déficit de vivienda en un rango que excede 3,2 millones de unidades, lo que demanda con urgencia por parte del Estado la generación de políticas públicas que incorporen además al sector privado.

Si bien el paradigma existente, asumido por la comunidad en su conjunto, postula priorizar la construcción de viviendas nuevas y el completamiento y mejoramiento del parque edilicio existente hasta el presente, en los hechos los decisores políticos en la historia de nuestro país no han respondido a esa demanda, excepto en el periodo constitucional 1946-1955.

El actual déficit habitacional, que se estima en un 65% cualitativo y 35% cuantitativo, exige el diseño e implementación urgente de políticas específicas para el sector, mayor inversión pública para la construcción de viviendas, priorizando el completamiento y mejoramiento del parque habitacional existente. Vinculado a lo anterior, es fundamental la participación del estado como actor central en el mercado de suelo urbano como regulador del mismo para evitar las prácticas especulativas. 

El comienzo

Históricamente, el acceso a la vivienda siempre resultó un problema para los pobres de América Latina. En nuestro país, aparece en el siglo XVIII cuando, a raíz del crecimiento económico y poblacional y consecuente aumento de la demanda habitacional, el valor de la vivienda asciende vertiginosamente. 

Posteriormente, promediando el siglo XIX, se agrava la situación debido al aumento poblacional producto de la inmigración externa. La respuesta espontánea es la aparición del conventillo, producto del reciclaje de las viejas casas patricias, constituyendo éste tipo de hábitat el más representativo de la época.

Al comienzo del nuevo siglo, enmarcado en la histórica y masiva “Huelga de Inquilinos” de 1907, los Estados Nacional y Municipal sostienen que la falta de soluciones habitacionales es un problema de mercado, buscando solucionar el déficit a través del aumento de oferta. Por ejemplo se sanciona en la ciudad de Buenos Aires en 1915 la Ley de “Casas Baratas”, que financia viviendas destinadas a alquiler para los sectores obreros, con créditos a bajo interés a los constructores a efectos de abaratar el costo final de las unidades. 

La respuesta espontánea es la aparición del conventillo, producto del reciclaje de las viejas casas patricias, constituyendo éste tipo de hábitat el más representativo de la época.

En el mismo periodo, sin que la totalidad de las operatorias que se señalan haya constituido una respuesta global al problema del hábitat de la ciudad, el sector privado a través de sociedades de beneficencia, instituciones, empresas privadas desarrollan emprendimientos de diverso tipo. Como caso singular el Partido Socialista a través de su Cooperativa El Hogar Obrero, construye en 1913 la primera de sus viviendas colectivas, ubicada en Martín García y Bolívar.

La crisis mundial de 1930 impacta en Argentina produciendo migraciones del interior del país principalmente a Buenos Aires. A la fuerte presencia de los conventillos en la ciudad se le suma la aparición masiva de campamentos precarios, a los que se denomina villas miseria, y que, a fines de la década, cobijan a millares de habitantes localizados especialmente en las zonas de Retiro, Barracas y el Bajo Flores “La quema”.

En la siguiente década, se intensifica el proceso de industrialización sustitutiva de nuestro país, cambiando de uno caracterizado por la explotación agropecuaria extractiva a otro de alto crecimiento en el empleo industrial intensivo en mano de obra para reemplazar el déficit de bienes  que el viejo continente ya no produce por estar en guerra. 

En paralelo, los países europeos demandan del continente americano materias primas, en particular de países como la Argentina.

En el periodo señalado, el trabajo se encontraba fundamentalmente en las ciudades, particularmente en Buenos Aires, donde se localizaba la industria. La ciudad pasó de albergar 2.415.142 habitantes según el censo municipal de 1936, a 2.981.043 de acuerdo al censo nacional de 1947. 

El gobierno peronista produjo la mayor inclusión social registrada en el país en toda su historia, aparecía una nueva clase trabajadora que pugnaba por adquirir derechos y se consolidaba la clase media. Pero la ciudad no estaba preparada para incorporar esa demanda de cobijo de más de medio millón de nuevos habitantes, lo que determinó una importante crisis.

La respuesta política adoptada por el gobierno electo en 1946, encabezado por el General Perón, fue la de definir como una de sus prioridades programáticas el acceso a la vivienda popular, materializada en los Planes Quinquenales, el primero en 1946-1952 y el segundo en 1952-1958, abortado en 1955 por la ruptura constitucional producto del golpe de estado cívico-militar de 1955.

La gestión peronista implementada determinó una situación inédita para el país y el continente, con la construcción de más de 500.000 viviendas, creando nuevos instrumentos y el otorgamiento masivo de 390.000 créditos entre 1947 y 1955, a través del Banco Hipotecario Nacional, para una población nacional que no superaba los 19.000.000 de habitantes.

Complementariamente, en el periodo se tomaron medidas como el congelamiento de alquileres y, en especial, la sanción de la Ley de “Propiedad Horizontal” 13.512 en 1948, que incorporó el incremento de la tasa a los terrenos baldíos, la protección a los compradores de lotes en cuotas a través de la Ley 14.005, “venta de lotes en mensualidades”, y la instrumentación de las expropiaciones con fines sociales, a través del Decreto 18.124, que obligaba a los propietarios a denunciar la situación de las viviendas desocupadas con el objetivo de ampliar el parque disponible.

El gobierno peronista produjo la mayor inclusión social registrada en el país en toda su historia, aparecía una nueva clase trabajadora que pugnaba por adquirir derechos y se consolidaba la clase media. 

En su periodo de gobierno constitucional, el peronismo incorpora el derecho a la vivienda digna y adecuada en la reforma constitucional de 1949 que, en su Artículo 14 bis, capítulo IV, establecía “la función social de la propiedad, el capital y la actividad económica”, derechos conculcados posteriormente durante el golpe militar.

En la misma etapa, en paralelo, la administración de la Provincia de Buenos Aires presidida por el gobernador Mercante, implementó el catastro y la instalación de normas complementarias de subdivisión, uso y ocupación del suelo urbano, decisiones que determinaron una nueva forma de producción de la ciudad.

En el periodo considerado coexistieron sectores altamente precarizados, radicados en villas y asentamientos, con una población mayoritaria constituida por familias obreras incorporadas al mercado formal con ingresos altos -si se los compara con los que percibe el mismo sector en la actualidad-, con alguna capacidad de ahorro y en condiciones de materializar, con mucho esfuerzo, el imaginario de la casa propia.

El procedimiento elegido históricamente por el sector privado, en particular en la década de los ‘50, se basaba en la adquisición de importantes fracciones de suelo de bajo costo, macizos sin mejoras, transformándolos de rural a urbano a través de los desarrolladores de la época, denominados empresas rematadoras. Se compraban, para subdividirlas y venderlas como loteos populares de bajo costo, totalmente a crédito en la mayoría de los casos, en más de 120 cuotas, sobre los cuales posteriormente las familias mediante el esfuerzo propio construían su hábitat, vivienda individual e infraestructura.

Al proceso descripto se lo ha identificado como “vivienda autoconstruida”. En el contexto legal de la época, muy laxo, con importantes imperfecciones, su desarrollo permitió a millones de familias materializar el “sueño de la casa propia”. Fue el mecanismo de autogestión utilizado por la mayoría de los grupos familiares participantes, que se extiende a dos o más generaciones, en la colonización del denominado Conurbano Bonaerense.

Esta ocupación del territorio, que se inicia a mediados de la década del 40, comienza a declinar a mediados de los ‘60, cuando se incorpora la prohibición de lotear tierras bajo cota de inundación. 

La política de la época, en el marco de gobiernos de facto, en relación a los sectores más carenciados era trasladarlos a Conjuntos Habitacionales de alta densidad en el marco del “Plan de Erradicación de Villas de Emergencia - PEVE” con aporte crediticio externo, producto de la “Cooperación Técnica Multilateral” -fenómeno que aparece al final de la segunda guerra mundial, en este caso, con fondos aportados por el Banco Mundial. 

Otro programa en paralelo, en el mismo periodo, en el Plan de Vivienda Económica Argentina (VEA), destinado a sectores medios, instrumentado a través de créditos individuales.

Posteriormente, en la gestión presidencial radical de Arturo Illia 1963-66, se crea la Secretaría de Vivienda. Una de sus principales iniciativas fue la política desarrollada para el sector de la industria de la construcción promoviendo la utilización de prefabricación pesada para la construcción de grandes conjuntos con financiamiento externo, de acuerdo con los lineamientos fijados por EEUU en su política “Alianza para el Progreso” para Latinoamérica.

Los años 70

En 1972 se crea, a través de la Ley 21.581, el “Fondo Nacional de Vivienda FONAVI”, que posteriormente materializa el sistema en 1977. Dicho fondo estaba constituido por el aporte de los empleadores equivalente al 5% del salario de sus trabajadores, mecanismo que permitió la legitimación respecto de su uso específico, institucionalizando esta política que perdura hasta hoy, aunque en los ‘90 se modificó el origen de dicho fondo.

En la misma década, y reforzado por las conclusiones del encuentro “Hábitat I - Vancouver” 1976, se produce un cambio de políticas, a partir del cual se redefine a la vivienda como proceso y no como producto. El nuevo pensamiento rechaza la erradicación de asentamientos irregulares e instala el modelo de lote con servicios y saneamiento y la provisión de soluciones habitacionales mínimas, así como el estímulo a la edificación de viviendas por auto-construcción, ayuda mutua y esfuerzo propio de los mismos beneficiarios. 

El 24 de marzo de 1976, se produce en nuestro país la ruptura del orden constitucional con el golpe de estado militar más sangriento de nuestra historia. Ese gobierno de facto implementó políticas que expulsaron a miles de familias, erradicando a la mayoría de la población asentada en las villas de la Ciudad de Buenos Aires: más de 150.000 habitantes fueron trasladados sin destino definido a la periferia del Conurbano Bonaerense.

Por otro lado en la Provincia de Buenos Aires se promulga en 1977 el Decreto-Ley 8912, de “Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo”, que estableció una normativa, desentendida de la situación urbana imperante en territorio que al resultar muy estricta,  impidió el acceso al suelo a los sectores más empobrecidos.

Además con el dictado de la Ley en el Conurbano Bonaerense se cierra un ciclo, definiendo el enfrentamiento entre ricos y pobres por el acceso al suelo en la Provincia de Buenos Aires, “insumo no renovable” que a través del tiempo ha ido aumentando exponencialmente su valor. 

Esta competencia, desarrollada en términos desiguales, tuvo un final previsible: la negación al ingreso al territorio bonaerense de los sectores más fragilizados, salvo por la ocupación ilegal del mismo, y la paralización de la producción de suelo urbano por parte del mercado, particularmente por los altos costos que le significaban a las empresas las condiciones impuestas por la norma que exigía la provisión de infraestructura.

Los countries en el cambio de década

A partir de la década de los 80 se produce el crecimiento del modelo instalado por sectores de altos ingresos: los countries se consolidan como modelo de gestión, fundamentado en un imaginario de vida asentada en el aislamiento espacial similar a los enclaves insulares, con escasa interacción entre los grupos sociales, acceso restringido y seguridad privada.

Esta nueva ocupación del territorio, claramente facilitada por el estado, a partir de la construcción y ampliación de la infraestructura existente, y la incorporación de las redes de autopistas, determinaron un sensible aumento de la seguridad en los traslados y la reducción de los tiempos de viaje, situaciones que en muchos casos propició la adquisición de una segunda vivienda de fin de semana para los sectores medios altos y altos. Este parque habitacional, con el tiempo, en la mayoría de los casos, se ha convertido en permanente.

A la situación descripta se le agregó una nueva oferta de residencia en “barrios cerrados” que, privilegiando la seguridad, se ha caracterizado por su menor costo inicial como producto de su ubicación en localizaciones menos centrales, terrenos y superficies más pequeñas y escaso equipamiento comunitario. 

A partir de la década de los 80 se produce el crecimiento del modelo instalado por sectores de altos ingresos: los countries se consolidan como modelo de gestión, fundamentado en un imaginario de vida asentada en el aislamiento espacial similar a los enclaves insulares, con escasa interacción entre los grupos sociales, acceso restringido y seguridad privada.

Esta alternativa se convirtió en poco tiempo en mayoritaria, popularizándose en los sectores medios y medios altos, lo que produjo un éxodo importante de población. Se estima en 300.000 las familias que en las últimas décadas se asentaron en la segunda y tercera corona del Conurbano, lo que ha determinado un sensible descenso en el factor de ocupación del suelo, estimado en 100 habitantes por ha., sensiblemente menor a la de las localizaciones informales en las que asciende a 500 habitantes por ha. y en las viviendas sociales del Programa Federal 2003/15 (200 habitantes por ha.)

A los emprendimientos inmobiliarios señalados, pioneros del sistema, se le sumaron además de los barrios cerrados, clubes de campo, y últimamente chacras. Un denominador común de la mayoría de ellos es que consideran en sus proyectos el espacio urbano exterior a sus intervenciones, generando como imagen recurrente una escenografía conformada por altos muros rodeados de barrios populares y/o urbanizaciones informales en las cuales habita mayoritariamente la mano de obra productiva que trabaja al servicio de estos sectores.

Geográficamente, los asentamientos se han desarrollado en la zona Noreste - Pilar, San Miguel, Tigre y San Fernando, entre otros, para posteriormente extenderse hacia el Oeste - Moreno, Gral. Rodríguez, Luján, etc.-, y más recientemente al Sur -Ezeiza y Glew, Ezpeleta, entre otros. En la actualidad, la ocupación avanza vertiginosamente sobre el cuarto cordón (periurbano): Cnel. Brandsen, Berazategui, Quilmes, Cañuelas, Exaltación de la Cruz, Campana, Zárate, Luján y otros municipios menores.

Los noventa

En los 90 y con la crisis final del estado de bienestar y el cambio de paradigma en el diseño de políticas sociales se incorporan abordajes que promueven la focalización y la  intervención y regularización de los asentamientos informales.

En esta etapa las agencias internacionales, en particular el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y el Banco Mundial (BM), influyen no solamente de manera indirecta sobre las políticas en América Latina, a través de la imposición de criterios de condicionalidad económica en los préstamos recibidos, sino también por su importante participación en el diseño de las intervenciones, y en un conjunto de acciones específicas de monitoreo y análisis de su desempeño.

En el año 1989, se crea el Programa de Regularización de Tierras Nacionales - ARRAIGO, a partir del dictado del DNU 10017/89 del Poder Ejecutivo Nacional. El programa dependía directamente de la Presidencia de la Nación. Su principal objetivo fue la venta a sus ocupantes de las tierras fiscales nacionales ocupadas en la Ciudad de Buenos Aires con el objetivo de regularizar la situación dominial de la población,  focalizándose la gestión particularmente sobre los terrenos que originalmente fueran propiedad de Ferrocarriles y Fuerzas Armadas. Posteriormente a nivel nacional se dictó un decreto similar para las provincias en las cuales se reproducía la misma situación.

Se postula la imposibilidad de superar la pobreza urbana, una de cuyas dimensiones es la informalidad, sin otorgar el dominio a sus ocupantes, así como infraestructura y equipamiento social. No obstante la operatoria en curso rápidamente se desnaturalizó, dado que se desvió de sus objetivos originales regularizando solamente los macizos de los predios, sin alcanzar a los lotes individuales ocupados por las familias beneficiarias del programa.

En el mismo periodo se sanciona la Ley de Emergencia Económica 23.697, promulgada por el Ministro de Economía, Domingo Cavallo, cuyo objetivo era vender bienes del Estado Nacional, entre los cuales se encontraban importantes fracciones de suelo urbano sin considerar que la mayoría de los mismos se encontraban ocupados.

En cuanto al Estado Nacional se modificó su rol, pasando de ser ejecutor a facilitador de las acciones del sector privado. En la misma etapa el Banco Hipotecario Nacional (BHN), se transformó primero en banco mayorista y posteriormente fue privatizado, situación que se mantiene al presente, con participación minoritaria del Estado.

El modelo implementado en las últimas décadas del siglo XX llega a su agotamiento en la crisis socio-económica y política de diciembre del 2001. En pocos años la pobreza aumentó del 33,4% al 53%, y la indigencia del 9% al 24%. Numerosas fuentes aseguran que del total de la población, el 25% no contaba con ingresos suficientes para cubrir los requerimientos alimentarios, generándose una sociedad fragmentada con alta tensión social.

Periodo 2003/2015

Ante la situación nacional descripta de emergencia social, el poder político instalado institucionalmente en 2003 encabezado por Néstor Kirchner, y posteriormente por Cristina Fernández de Kirchner, en el marco de la emergencia para el sector, priorizó la industria de la construcción como estrategia para enfrentar al déficit habitacional acumulado. 

La política proyectada operaba en pos de tres objetivos centrales: ocupación de mano de obra en forma intensiva, reactivación de las empresas constructoras y recuperación del capital de trabajo de los productores de insumos.

En el periodo comprendido, la ejecución de soluciones habitacionales, desde el Estado y finalizadas en 2015 en barrios, asentamientos y villas de emergencia de todo el país alcanzaron a más de 1.050.000 unidades.

Las inversiones realizadas sobre el sector comprenden más de 400.000 viviendas, 450.000 mejoras y/o completamiento del parque de viviendas existente, y el resto provisión de agua potable, ayuda social y saneamiento básico, además de planes encarados por organizaciones no gubernamentales. Al final del mandato se encontraban en construcción más de 130.000 viviendas, y más de 100.000 mejoras.

Si bien la mayor cantidad de las intervenciones fueron realizadas en las grandes urbes, el principal impacto ha sido en las jurisdicciones del interior, considerando el déficit habitacional en cada una de las regiones. 

El  análisis crítico del Plan Federal señala que:

• Se debió otorgar mayor autonomía a  las jurisdicciones, en el destino de los recursos nacionales otorgados, y particularmente en las operatorias a priorizar.
   
• Sanción de una Ley de Uso del Suelo nacional, producción de suelo urbano y recuperación de plusvalía urbana destinada a vivienda social;
   
• Creación de Organismos de Región Metropolitana en Buenos Aires, Mendoza, Córdoba y Rosario;
   
• Flexibilización de las normas urbanísticas en relación al hábitat social, promoviendo la regularización dominial;
   
• Factibilidad de la instauración de seguros de alquiler;
   
• Mayor construcción de viviendas colectivas (conjuntos residenciales de baja densidad);
   
• Saneamiento de las carteras fondeadas de los Institutos Provinciales de Vivienda.
   

En relación a los sectores medios en 2012, se creó el Programa de Crédito para la Vivienda Familiar (Pro.Cre.Ar). 

Su conducción original se estructuró a través de un comité ejecutivo compuesto por la Secretaría de Política Económica y Planificación del Ministerio de Economía, la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE), la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), y la Secretaría de Obras Públicas de la Nación, actuando como ejecutor fiduciario el Banco Hipotecario.

El programa no requería ingreso mínimo o piso para acceder, la tasa de interés variaba entre 2 y 14%, a mayor ingreso familiar mayor tasa, con tasa fija entre el primer y quinto año, posteriormente variables hasta la finalización del crédito, con un tope que no superara el 40% del ingreso familiar, y su mecanismo de adjudicación era el sorteo público.

En aproximados cuatro años de gestión se ejecutaron en todo el país alrededor de 140.000 unidades individuales y colectivas, destinadas a familias con terreno propio, o incorporando a la operación la compra de terreno, o para ampliación, refacción y/o completamiento de viviendas, o radicadas en desarrollos urbanísticos de vivienda colectiva.  

Su implementación en todo el país articuló respuestas sumando actores, en la secuencia estado-beneficiario-profesional-empresas constructoras (mayormente pequeñas y medianas)-corralones de materiales-productores de insumos.

En el caso de la provincia de Buenos Aires, particularmente en los municipios más pequeños, dinamizó la economía, a partir de la alta participación local. En el campo profesional, el programa incorporó gran cantidad de profesionales, en su mayoría arquitectos, en forma individual o asociada en estudios.

Como análisis crítico corresponde señalar que ante la demora del Estado en intervenir en el mercado de suelo, se dispararon los valores de la tierra, duplicándose o más; lo que  dificultó materializar el acceso a la vivienda. Ante la gravedad de la restricción en diversos municipios se creó suelo urbano con los costos previstos por el programa, lo que solucionó parcialmente el conflicto.

En el caso de la provincia de Buenos Aires, particularmente en los municipios más pequeños, [el Pro.Cre.Ar] dinamizó la economía, a partir de la alta participación local. En el campo profesional, el programa incorporó gran cantidad de profesionales, en su mayoría arquitectos, en forma individual o asociada en estudios.

Periodo 2015/2019

La administración encabezada por Mauricio Macri  a la fecha lleva 18 meses de gestión, y al presente ha desarrollado una línea de créditos hipotecarios destinados al sector medio, motorizado por bancos oficiales y privados, con tasas de interés que varían entre 3 y 9%, actualizadas por UVA.

En relación a las intervenciones sobre el sector por parte de la Subsecretaría de Vivienda, además del completamiento de unidades pendientes de la gestión anterior, no se cuenta con información oficial sobre las operatorias en curso, ni respecto al presupuesto asignado, el que se estima en $ 16.000 millones incluyendo al programa Pro.Cre.Ar -transferido de ANSES a la subsecretaría-. En la actualidad, en su nuevo formato de actualización a través de UVA, se encuentra dirigido a la compra de viviendas nuevas y/o usadas.   
 
En su campaña de gobierno para su periodo prometió para el sector urbanización de villas y asentamientos, créditos hipotecarios, construcción de 100.000 viviendas sociales anuales, 100.000 nuevos puestos de trabajo, completamiento de las 210.000 unidades y 130.000 soluciones habitacionales pendientes de terminación de la gestión anterior, modificación de la Ley de Alquileres para incentivar la construcción de viviendas en alquiler, créditos hipotecarios para desarrollos inmobiliarios liderados por el Banco Nación con financiamiento del 100 % con tasa del 17%, financiamiento al programa Pro.Cre.Ar comprometiendo desembolsos por 30.000 millones de pesos; y 750.000 escrituras.

En paralelo, el sector privado comprometió a construir viviendas para sectores medios, y a reducir el 10% de los inmuebles a incorporar al mercado.    

Conclusión

La evaluación del problema de déficit de vivienda y suelo urbano hoy da cuenta que, a pesar de la implementación en los últimos 60 años de políticas aplicadas por diversas administraciones, la situación se encuentra agravada, observándose en extensas áreas una alta precarización del hábitat.

La propuesta es integrar el total del colectivo que se encuentra trabajando en la problemática del hábitat, fortaleciendo asimismo el entramado institucional legislativo, instaurando nuevas políticas públicas mejoradas a partir de lo aprendido en experiencias anteriores, y aumentar el rango de la unidad de gestión a cargo a Ministerio de Hábitat para facilitar su accionar, con el aporte de los instrumentos financieros que permitan su materialización.