La integración sociourbana en debate

Eduardo Reese

Hay condiciones estructurales para que la desigualdad se mantenga
En los últimos años la noción de integración sociourbana ha empezado a formar parte del discurso público. Precedida por debates locales e internacionales, se estableció por primera vez como derecho colectivo en la Argentina en la ley de Acceso Justo al Hábitat (art 26 y siguientes) elaborada por un amplio colectivo de organizaciones sociales y aprobada a fines de 2012 en la Provincia de Buenos Aires. Posteriormente, formó parte del cuerpo de la Ley 27.453 y su modificatoria, en la cual se estableció el «Régimen de regularización dominial para la integración sociourbana» de las comunidades que habían sido incluidas en el Registro Nacional de Barrios Populares. Estos avances son resultado de largos años de lucha de muy diversas organizaciones, en un contexto de creciente disputa por la tierra y la vivienda.

Las restricciones de acceso a un hábitat adecuado y las múltiples formas de exclusión que están asociadas a esto son parte de las más graves problemáticas sociales que enfrenta América Latina en general y Argentina en particular. La desigualdad en las condiciones de hábitat es un componente fundamental del patrón injusto de distribución de recursos con el cual se desarrollaron nuestros países y que, salvo en limitados períodos, benefició históricamente a sectores minoritarios de alta renta y con capacidad para garantizar su reproducción. Así, la apropiación desigual de los beneficios del proceso de urbanización son un reflejo de esta situación, que se cristaliza cotidianamente en las decisiones de política territorial que son producto de la relación entre los mecanismos especulativos y excluyentes de los mercados inmobiliarios y la débil capacidad de intervención que tienen las inadecuadas políticas públicas territoriales vigentes en una gran cantidad de distritos. El resultado se traduce en la conformación de ciudades ambientalmente insustentables, socialmente excluyentes, económicamente ineficientes y fiscalmente insostenibles.

Esto explica el crecimiento que han tenido las tomas de tierras y la densificación de los barrios populares que se convirtieron en la única salida posible para las familias más vulneradas. La enorme magnitud que tienen actualmente los mercados informales de suelo son la evidencia empírica del fracaso de los mercados inmobiliarios formales y de las políticas públicas para dar respuestas sostenibles y equitativas a la población.

De la erradicación a la integración
Frente a esto, la casi totalidad de los países de la región ha puesto en marcha, junto a diferentes mecanismos de construcción de vivienda nueva, diversos programas y proyectos de intervención en barrios populares dirigidos a remediar las penurias de sus ocupantes y en los cuales se suelen articular, con mayor o menor éxito según los casos, componentes físicos (viviendas, infraestructuras, etc.), sociales (especialmente vinculados a salud y educación), ambientales (saneamiento, residuos, etc.) y legales (regularización dominial).

Con posterioridad a las políticas del peronismo de mitad del siglo pasado, las medidas adoptadas para enfrentar el problema de la emergencia y crecimiento de los barrios populares estuvieron centradas en la erradicación de los mismos, a través del desplazamiento de la población a conjuntos habitacionales construidos por grandes empresas. Los impactos negativos que tuvieron, dado que terminaron constituyendo guetos marginales para las familias más pobres, motivaron un amplio conjunto de críticas y contrapropuestas alternativas. En ese contexto, a finales de los años sesenta, surgieron diversas experiencias, de pequeña escala, que se centraban en la radicación de la población en el lugar, el acceso a redes de servicios, la construcción de viviendas «semilla» o «progresivas», la regularización de la tenencia de la tierra y la participación social. Éstas se ejecutaron gracias al esfuerzo de organizaciones de la sociedad civil que contaron con la colaboración de entidades de cooperación internacional y de universidades públicas y escaso apoyo estatal.

Luego de las violentas erradicaciones y del terror de la última dictadura, hace aproximadamente cuarenta años se comienzan a implementar en nuestro país, y también en el resto de América Latina, diferentes programas de mejoramiento barrial —a veces acompañados de planes de lotes con servicios—, que hacia mediados de los años noventa comenzaron a formar parte estable de las políticas habitacionales. El momento actual se caracteriza por un debate internacional que promueve programas que incluyan una mayor perspectiva de derechos centrados en la integración de las familias al resto de la ciudad.

¿Qué significa, entonces, integración sociourbana? 
Desde una perspectiva de derechos humanos, integración supone igualación. El igualitarismo es un principio central de los derechos humanos. Se dice que las políticas y proyectos se integran cuando las condiciones de vida en los barrios populares se igualan con las del resto de la ciudad. En otras palabras, la integración es plena cuando las familias de los barrios populares alcanzan las mismas oportunidades, estándares de vida y derechos políticos, civiles, económicos, ambientales y sociales que el resto de la sociedad. De tal forma, las políticas de integración orientadas a alcanzar un hábitat digno para todos los sectores deben ser parte indisoluble de políticas y programas de desarrollo justo. 

Sin embargo, como hasta el momento esto no ha sido posible, la aplicación de los programas y proyectos sufren serias limitaciones para lograr el objetivo de integrar y, por lo tanto, siguen cumpliendo un rol de remediación, que si bien resulta muy importante para responder a las necesidades de un gran número de familias, no alteran las cuestiones estructurales que reproducen la desigualdad. 

¿Qué componentes deben formar parte de una política y de los proyectos para que paulatinamente logren una mayor integración sociourbana? 

Entre muchos otros solo citaremos tres:

• En primer lugar, es imprescindible adoptar políticas territoriales integrales. Para ello hay que modificar el abordaje dualizado vigente en el que los problemas de la ciudad «formal» son resueltos por los organismos responsables de la inversión pública y, por otro, los problemas de la ciudad «informal» son objeto de intervención de las políticas sociales, en general, y de limitados planes de vivienda, en particular. Los problemas socioterritoriales son esencialmente multidimensionales y, por lo tanto, complejos. Por ello, las respuestas requieren un abordaje integral de sus componentes que, además, incluya acciones multisectoriales coordinadas entre los actores involucrados. 

• En segundo lugar, es necesario modificar estructuralmente las políticas urbanísticas para que dejen de ser un dispositivo privilegiado de reproducción de la renta inmobiliaria y, con ello, de exclusión. Como dispone la ley provincial de hábitat citada, el urbanismo es una función pública y, por lo tanto, debe garantizar la defensa de los derechos colectivos. Un urbanismo de este tipo reconoce al Estado como el actor que motoriza la transformación del territorio, que interviene activamente en los mercados inmobiliarios y que implementa mecanismos de redistribución social de las rentas del suelo generadas por las decisiones de política territorial.

• En tercer término, es necesario modificar la forma de intervención tradicional que han tenido las agencias estatales a través de proyectos fragmentados por unidad barrial. El recorte que obliga a intervenir dentro de los límites de cada asentamiento limita la posibilidad de promover procesos de integración. Esto es así porque muchas de las soluciones a los problemas de los barrios populares deben ejecutarse fuera de los límites de los mismos. Por lo tanto, los abordajes requieren un salto de escala que supone comprender, diseñar y ejecutar intervenciones ambientales, sociales y territoriales en áreas urbanas más amplias que la de los perímetros de cada barrio determinados en los registros.

Nadie duda que hemos avanzado, pero todavía tenemos por delante un largo camino de cambios si queremos que las políticas y proyectos de intervención en barrios sirvan efectivamente de instrumentos de igualación y cohesión social.